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Dossier

La cogestion des parcs du nord du Québec en contexte d’incertitude : une occasion à saisir pour la recherche d’innovations

Nicolas Milot and Virginie Larivière
p. 82-91

Abstract

La conservation des espaces naturels dans le nord du Québec implique inévitablement la mise en place d’une approche impliquant le gouvernement du Québec et les Premières Nations, pour lesquelles la conservation signifie une nouvelle utilisation de leur territoire. Pour ce faire, des approches de cogestion répartissant les rôles et responsabilités parmi les partenaires sont de plus en plus favorisées. En se basant sur une expérience riche du contexte nord québécois et par l’utilisation d’une approche analytique institutionnelle, nous proposons ici une lecture des principales caractéristiques du contexte de cogestion propre à la conservation de la nature dans le nord du Québec et, par le fait même, des défis majeurs que devront relever le gouvernement et les peuples autochtones en vue d’une utilisation durable d’un territoire de plus en plus sous pression.

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Full text

1Dans le champ de la planification et de la gestion de l’environnement, les approches visant le partage des rôles et des responsabilités sont largement envisagées afin de surpasser les écueils possibles, tant au niveau opérationnel que décisionnel. L’idée de profiter simultanément des apports positifs des communautés locales et des autorités publiques est en effet séduisante. C’est d’ailleurs en réponse à l’incapacité de ces dernières à assumer seules une prise en charge efficace des enjeux environnementaux que l’on observe un recours grandissant à l’implication des collectivités locales. Par ailleurs, l’existence d’objectifs différents entre les niveaux national et régional incite au recours à ce genre d’approche.

2Le contexte qui prévaut à la mise sur pied d’un réseau de parcs nationaux dans le nord du Québec est plus que favorable à l’élaboration d’une approche de cogestion impliquant les communautés autochtones et le gouvernement du Québec. D’abord, si « [d]epuis des millénaires, la géographie isolée de cet immense territoire protège les caractéristiques naturelles, les paysages et la faune que l’on y trouve » (Parcs Nunavik, 2011), les aspirations du gouvernement du Québec à favoriser le développement du nord de la province sont manifestes depuis la proposition du Plan Nord, inscrite à l’agenda en 2009 : « Le Nord québécois est une composante d’un nouvel espace économique que souhaite développer le gouvernement du Québec. Cet immense territoire recèle un potentiel de développement exceptionnel » (Gouvernement du Québec, 2009). La protection de milieux naturels ne peut désormais plus être assurée par la simple position stratégique du Nord, loin des zones développées du sud. Ensuite, la présence historique des nations inuite, crie et naskapie sur les territoires visés, les volontés d’autonomie clairement affichées par ces nations et le souhait du gouvernement du Québec d’accélérer le développement économique du Nord sur la base d’une nouvelle relation « de nation à nation » (Gouvernement du Québec, 2002) sont autant d’éléments favorisant la mise en place de partenariats pour la gestion des parcs naturels. Ainsi, même si la gestion des parcs naturels du nord du Québec a été déléguée à une administration inuite, il n’en demeure pas moins que la gouvernance de ceux-ci implique une participation du gouvernement du Québec.

3L’expérience de la gestion de la conservation dans le nord du Québec est toutefois jeune. Rappelons que le parc national des Pingualuit, le premier créé au Nunavik, ne date que de 2004. Bien peu d’apprentissages sont actuellement disponibles pour alimenter les réflexions au sujet de la mise sur place d’autres initiatives de cogestion autour des autres parcs prévus : Kuururjuaq (créé en 2009), Tursujuq, Monts-Pyramides, du Cap-Wolstenholme, de la Baie-aux-Feuilles, Albanel-Témiscamie-Otish et Assinica. À ces parcs naturels, il importe d’ajouter que l’enjeu de la conservation de la biodiversité occupera, dans la partie boréale de la province, une place de plus en plus grande. Dans les documents de réflexion du Plan Nord, on rappelle effectivement que « [l]e gouvernement s’est engagé à soustraire 50 % de la superficie du Plan Nord de toute activité industrielle (forestière, minière, énergétique) dont 20 % sera alloué aux aires protégées présentes et à venir » (Gouvernement du Québec, 2009). Plus précisément, l’aventure de cogestion des territoires protégés du Nord risque, à relativement court terme, de déboucher sur une prise en charge partagée d’un territoire immense, bien que les modalités de ce partage soient encore à préciser.

4Si, rationnellement, les approches de cogestion sont privilégiées tant par le gouvernement du Québec que par les nations autochtones concernées, elles n’en demeurent pas moins un défi sur le plan social et politique. La nature des arrangements à envisager afin de faire passer la cogestion de principes théoriques à une mise en œuvre effective et efficace sera grandement influencée par un contexte particulier. D’une part, ce dernier s’inscrit entre les différentes autorités politiques impliquées et les spécificités des communautés locales directement interpellées par les divers projets de parc naturel. D’autre part, il prévaut en raison des contraintes biophysiques qui sont et seront à considérer pour chaque territoire à protéger. Ce nécessaire agencement entre la prise en compte des « héritages du passé » et celle d’un indispensable regard prospectif est au cœur de la réflexion sur la cogestion des parcs naturels.

5L’objectif de cet article est de fournir quelques éléments de réflexion sur les plans institutionnels, permettant d’appréhender les défis de la cogestion et d’évaluer les initiatives mises de l’avant dans le nord du Québec. Après un retour sur les principales facettes des approches de cogestion et sur les apprentissages recensés ailleurs dans des contextes similaires au nôtre, nous aborderons les enjeux spécifiques à ce dernier. Nous aborderons notamment la question des objectifs multiples chez les différents partenaires, l’influence des relations politiques passées et récentes et l’incertitude liée aux pressions futures sur les territoires. Enfin, nous discuterons des innovations à envisager aussi sur le plan institutionnel afin de faire face aux défis repérés.

Note théorique et méthodologique

6La réflexion au cœur de cet article s’appuie sur des considérations théoriques et empiriques. Sur le plan théorique, nous abordons la question de la cogestion selon une posture d’analyse institutionnelle, largement véhiculée par de nombreux auteurs se spécialisant dans le champ de la gouvernance des enjeux environnementaux (Agrawal, 2002 ; Berkes et al., 1989 ; Ostrom, 1990, 2005 ; Young, 2002). Selon cette approche, l’attention du chercheur se porte sur les institutions — règles — et sur leur influence sur les comportements des gens qui interagissent entre eux. Ainsi, les approches de cogestion sont structurées par un ensemble de repères qui précisent qui sont les participants, leurs rôles respectifs, les objectifs de la démarche, la portée des actions à entreprendre, la manière selon laquelle les décisions sont prises, etc. (Crawford et Ostrom, 1995).

7Sur le plan empirique, notre réflexion s’inscrit à la suite d’efforts de recherche et d’enseignement réalisés par les auteurs dans le Moyen-Nord québécois, notamment à Kuujjuarapik-Whapmagoostui. Le village de Kuujjuarapik-Whapmagoostui se situe au 55e parallèle, à la frontière méridionale du Nunavik, sur la côte est de la Baie d’Hudson. Il s’agit en fait de la municipalité inuite la plus au sud (Kuujjuarapik) et du village cri le plus au nord (Whapmagoostui). Les deux communautés, bien que voisines, vivent relativement isolées une de l’autre. Ainsi, entre 2005 et 2011, le premier auteur a participé sur le terrain à des activités d’enseignement portant sur la gestion du territoire et de l’environnement dans le nord du Québec alors que la deuxième auteure y a réalisé un mémoire sur l’adaptation aux changements climatiques des communautés cries et inuites (Larivière, 2011).

Dimensions principales de la cogestion

8Les premières initiatives de cogestion dans le champ de l’environnement remontent à plus de 20 ans. Depuis, la complexité accompagnant la mise en place de telles approches a graduellement été mise en évidence. F. Berkes (2007) fait une recension exhaustive des différentes facettes à considérer afin d’embrasser cette complexité. Selon l’inventaire de travaux de recherche effectué, la notion de cogestion est utilisée pour faire référence à sept dimensions concrètes, non exclusives : le partage de pouvoir, l’élaboration d’institutions, l’établissement d’une relation de confiance, une réalité processuelle, l’apprentissage social, une démarche de résolution de problème et la gouvernance (Berkes, 2007 : 23). Ces dimensions sont toutes fort pertinentes à considérer dans l’actuelle réflexion sur la cogestion. Nous retenons surtout deux aspects à mettre en évidence. D’abord, l’approche de cogestion privilégie l’aspect relationnel entre les membres d’un partenariat. Ce partenariat, renouvelé autour de la problématique de gestion d’aires protégées, s’inscrit dans un héritage de relations historiquement construit entre l’État québécois et les nations crie, inuite et naskapie. Or, les sujets au cœur des débats passés, leur importance relative pour chaque communauté et l’implication particulière des différentes entités politiques et administratives sont autant d’expériences relationnelles qui influenceront inévitablement la nature du partenariat à adopter aujourd’hui et à revisiter dans le futur au sujet de la gestion des parcs. Ensuite, l’aspect procédural nous invite à considérer les diverses « étapes » à envisager pour les cogestionnaires, sachant que celles-ci, loin de représenter une séquence d’événements à suivre, sont, au contraire, en constant chevauchement. De manière générale, ces étapes se déclinent de la sorte : 1) définition commune de l’objet à gérer et des objectifs de gestion ; 2) évaluation des problèmes et des solutions potentielles ; 3) planification stratégique ; 4) prise de décision sur les actions à réaliser ; 5) mise en œuvre des actions ; et 6) suivi et évaluation des progrès (Berkes, 2007 : 30).

9Ce processus de gestion est encadré par un certain nombre d’institutions. Un premier cadrage institutionnel vise le partage ou la délégation des rôles et responsabilités de chacun, notamment en ce qui concerne la décision, l’opérationnalisation et les mécanismes de contraintes devant assurer la participation effective à l’effort de gestion. Un deuxième niveau d’encadrement se rapporte davantage à l’atteinte d’objectifs spécifiques et concrets, lesquels peuvent prendre la forme de cibles de protection et de fréquentation, de modalités d’intervention et d’aménagement, ou encore de retombées de la création de parcs pour les communautés environnantes. Enfin, un troisième type d’institutions, trop souvent négligé, touche à la manière selon laquelle les cogestionnaires peuvent modifier les règles les unissant dans l’aventure de la cogestion. Ces règles encadrant l’élaboration de nouvelles institutions sont particulièrement importantes à considérer dans un contexte où l’état actuel, tant de l’environnement que du développement économique régional, est appelé à se modifier au cours des prochaines décennies.

10L’analyse institutionnelle des entreprises de cogestion, notamment lorsqu’elles impliquent des partenaires porteurs de repères culturels différents, ne peut se limiter à la seule reconnaissance des règles formelles (Singleton, 1998). En effet, l’histoire de chaque communauté impliquée est porteuse de manières de faire et de décider qui influenceront inévitablement la mise en œuvre de la cogestion. Ces institutions informelles sont d’ailleurs régulièrement mentionnées pour souligner l’intérêt de la cogestion. La diversité culturelle — et donc institutionnelle — contribue à augmenter le potentiel d’action théorique des cogestionnaires (Natcher et al., 2005 : 242).

11Enfin, un dernier aspect ayant contribué à la généralisation du recours à la cogestion de type « État/communauté locale » dans le secteur environnemental est la reconnaissance d’une possibilité d’adaptation accrue des processus de gestion en raison de l’implication des acteurs locaux. Ces derniers, davantage touchés par les modifications de l’environnement, sont à même de contribuer positivement à une gestion adaptative de leur milieu (Doubleday, 2007 : 230). Cela implique néanmoins des défis considérables, notamment en ce qui a trait aux connaissances produites par les différents acteurs en vue de la prise de décision. Alors que, dans le champ de la gestion de l’environnement, l’administration publique est encore fortement ancrée dans une logique de planification rationnelle basée sur la connaissance scientifique, la cogestion se veut l’opportunité d’utiliser une connaissance vernaculaire, produite en dehors des standards scientifiques conventionnels. La prise en compte du savoir écologique traditionnel des autochtones implique la capacité d’articuler différents cadrages cognitifs en vue de la décision, de l’action et du suivi des activités. À cet égard, le défi le plus important pour l’administration publique est de faire preuve d’une ouverture suffisante pour ne pas limiter ce type de savoir à une simple source d’informations techniques, en reconnaissant les implications philosophiques et politiques de son intégration (Berkes, 1999 : 12).

Apprentissages d’expériences de cogestion de parcs naturels et de la biodiversité

12Les conséquences des efforts de cogestion intéressantes à considérer dans la présente réflexion dépassent le seul cas de prise en charge de parcs naturels. Il importe d’élargir nos observations à la question de la protection de la biodiversité. En effet, dans un cas comme dans l’autre, il s’agit en fait d’arriver à une conception conjointe de l’utilisation d’un territoire, d’abord à des fins de conservation de la biodiversité. À cet enjeu s’ajoute, dans le cas de la gestion d’un parc naturel, la possibilité de développement d’une activité touristique générant des retombées pour les communautés sur le plan socioéconomique (illustration 1).

Illustration 1 : Parmi les nombreuses activités offertes aux touristes, au Nunavik, la randonnée en traineaux à chiens.

Illustration 1 : Parmi les nombreuses activités offertes aux touristes, au Nunavik, la randonnée en traineaux à chiens.

Photo : Mireille Boulianne, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).

13Theodore B. Mayaka (2007 : 2001), en se basant sur la mise en place d’une approche de cogestion pour le Parc national de la Bénoué, au nord du Cameroun, souligne l’intérêt de ce type d’approche afin de surpasser les réactions initiales potentiellement hostiles des collectivités locales à l’égard d’un projet de parc. En effet, les impacts pressentis par ces communautés sont surtout liés à l’accès à un territoire et aux possibilités d’extraction de ressources naturelles utilisées à des fins non commerciales. Ces fins non commerciales peuvent être liées à des objectifs variés : loisirs, utilisation traditionnelle du territoire, survie, etc. Quant aux États nationaux, ils visent davantage l’augmentation de l’espace naturel protégé afin, notamment, d’atteindre les cibles fixées internationalement. Ces conceptions différentes de l’utilisation du territoire impliquent un ajustement qui souvent, s’il est mené de manière autoritaire par l’État, dégénère en conflit (Castro et Nielsen, 2001 : 234).

14Les différences de conception de la cogestion elle-même parmi les partenaires mènent aussi souvent à des frustrations chez les populations autochtones (Notzke, 1995 : 200). En effet, si les approches de cogestion sont élaborées sur l’idée d’un partage des rôles et des responsabilités de décision et de mise en œuvre effective des actions, dans la pratique, on assiste souvent à une instrumentalisation de la participation des communautés autochtones. Cette instrumentalisation confine ces dernières aux échelons inférieurs de la participation : information, consultation et communication (tels que définis par Arnstein, 1969 : 217).

15Par ailleurs, la question du mode de tenure du territoire est un aspect important à considérer. De prime abord, le statut de propriété du fond sur lequel le parc se trouve est à négocier entre, essentiellement, une tenure publique — le territoire du parc demeure la propriété de l’État — et une tenure commune — le territoire est la propriété commune de l’État et des communautés locales. À ces deux premiers types doivent être ajoutés les possibles régimes de tenure publique décentralisée — sous la responsabilité d’une administration publique locale (municipalité) — ou commune locale — prise en charge en commun par les membres de la communauté. De plus, le régime de tenure n’est pas qu’une question de propriété du fond. Ainsi, les droits d’accès, d’utilisation, de gestion, d’exclusion et d’aliénation (Schlager et Ostrom, 1992 : 250) doivent s’inscrire dans la définition institutionnelle du partenariat.

16Au Québec, le jugement Malouf (1973), portant sur les droits des Autochtones, a contribué à l’élaboration de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ), signée en 1975. Ce premier traité moderne, signé entre des communautés autochtones et l’État canadien, s’est notamment matérialisé par une nouvelle répartition territoriale à laquelle sont subordonnés, de façon générale, l’administration et l’exercice des droits reconnus aux signataires de la CBJNQ (Goudreau, 2002 : 22). Dans cet esprit, la Loi sur le régime des terres dans les territoires de la Baie James et du Nouveau Québec a institué trois catégories de terres sur le territoire conventionné. Ces trois catégories modulent ainsi la nature, l’exercice et les limites des droits des Inuits au Nunavik. En effet, sur les terres de catégorie I, les communautés occupent le territoire et y ont des droits exclusifs, notamment en matière de chasse, de pêche, de trappe et de pourvoirie. Représentant un territoire public, les Inuits ont des droits particuliers et prioritaires sur les terres de catégorie II et des droits non exclusifs sur les terres de catégorie III (Dupuis, 1999).

17Étant donné les conceptions différentes envers le territoire et l’éloignement relatif de chaque partenaire, parvenir à une entente sur le type de droit de propriété demeure un défi de taille, d’autant plus que la discussion spécifique à la mise en place d’un parc national se superpose possiblement à d’autres échanges plus ou moins conflictuels. Ces conflits sont d’autant plus importants à considérer en milieux éloignés alors que l’accès au territoire a pu y être historiquement facilité par l’absence même de mécanismes de vérification du respect des différentes dispositions formelles. À titre d’exemple, le parc national des Pingualuit, entièrement sis sur des terres de catégorie III, n’a pas suscité le même processus de réalisation et de discussions que celui du parc national Kuururjuaq, dont les frontières embrassent en majorité des terres de catégorie III, mais également des terres de catégorie II (Larivière, 2010 : 7).

18L’adéquation entre les objectifs de conservation et la fragilité de certains aspects des dynamiques sociales et culturelles des communautés autochtones est également un enjeu majeur à considérer. Comme le souligne Mark Infield (2003 : 64), la valeur des aires protégées dépasse largement le simple calcul — économique ou environnemental — des fonctions écologiques sauvegardées. Pour les populations locales, les retombées sociales, politiques, culturelles et éducationnelles découlant de l’utilisation d’un territoire peuvent être considérables. L’exclusion, même relative, des populations locales du territoire afin de respecter la définition classique de « parc naturel » peut représenter une perte importante pour celles-ci, même si, à l’échelle nationale, cette action constitue un gain sur le plan de la conservation de la biodiversité. Cette mise en opposition entre « communautés locales » et « État » au sein des enjeux de conservation a d’abord cautionné l’établissement de parcs naturels et de zones protégées dont la gestion relevait uniquement de l’acteur étatique avant d’être questionnée. En effet, comme le mentionnent Arun Agrawal et Clark C. Gibson (2001 : 4), les limites et les écueils rencontrés par l’État dans la gestion de ses projets de conservation ont participé à l’émergence de l’approche de la « gestion par la communauté » — community based-management.

19Un dernier point que nous souhaitons mettre en lumière concerne l’importance de l’incertitude grandissante qui caractérise la dynamique des systèmes naturels, tout particulièrement dans les régions subpolaires. En effet, les efforts de modélisation laissent présager que ces secteurs seront parmi les plus touchés par le réchauffement planétaire (GIEC, 2007). Dans ce contexte, des auteurs comme Nancy Doubleday (2007 : 234) insistent sur le rôle accru des populations autochtones en tant qu’intégrateur du changement au sein de l’expérience de cogestion. À la recherche d’une capacité de résilience face aux aléas environnementaux à venir, la possibilité de miser sur le caractère interculturel de la cogestion est mise de l’avant en tant qu’avantage non négligeable.

Enjeux du contexte québécois : les héritages du passé

20Le contexte prévalant au Québec pour la mise en place d’approches de cogestion pour les parcs naturels présente des spécificités importantes devant être accolées aux points de réflexion présentés précédemment. Nous l’avons vu, une des principales difficultés à surmonter lors de la mise en place d’une structure formelle de cogestion est de parvenir à une vision partagée parmi les partenaires. Dans le cas qui nous intéresse, il s’agit d’abord de l’évaluation faite par les divers acteurs d’un territoire historiquement utilisé selon des échelles d’appréciations différentes. Ce rapport au territoire a été développé à la fois de manière indépendante et en interrelation par les partenaires de la cogestion. Ainsi, à l’échelle de la collectivité locale, le territoire en est un de proximité, intimement lié aux composantes de la vie quotidienne. Celle-ci est un mélange complexe d’une utilisation traditionnelle et d’un rapport contemporain au milieu environnant et aux ressources s’y trouvant. Lors de nos visites dans les villages de Kuujjuarapik et de Whapmagoostui, nous avons constaté cette imbrication très fine entre la reproduction de gestes ancestraux et la modernité. Le danger de folkloriser le rapport de ces communautés au territoire est grand, et plus encore d’instrumentaliser celui-ci dans l’aventure de la cogestion. En effet, ce mélange « pratique traditionnelle/pratique occidentale contemporaine » dépasse largement les comportements immédiatement observables tels que peut l’être la pratique de la chasse et de la pêche. C’est l’ensemble de l’organisation sociale des collectivités qui repose sur une intégration précaire entre les legs passés de façons de faire et une rationalité administrative occidentale. De même, les visions idéalisées tant de la communauté, entendue comme homogène et de petite taille, que du « noble sauvage », nécessairement en harmonie avec la nature et son environnement, entretiennent autour de ces concepts un romantisme que Bonnie J. McCay (2001 : 181) qualifie d’optimiste. L’idée selon laquelle la communauté et les savoirs traditionnels autochtones seraient de facto plus respectueux de l’environnement et ainsi plus cohérents à l’idée de conservation de la nature doit être relativisée (Krech, 1999 ; Diamond, 2005).

21À l’opposé, la perception du gouvernement du Québec des régions septentrionales de la province en est une éloignée, tournée vers l’exploitation des ressources. La réalisation des grands projets hydroélectriques a contribué à forger au sein de la société québécoise et de son gouvernement une vision essentiellement utilitaire du Nord. La faible occupation du territoire, limitée à quelques villes ouvrières, rend quasi impossible d’autres formes d’appropriation du Nord par l’ensemble de la population québécoise. Certes, certains groupes du sud de la province font la promotion de l’importance de protéger des espaces encore naturels. Néanmoins et malgré une méconnaissance de la « réalité du Nord », les acteurs du Québec méridional envisagent le développement de cette région en termes énergétiques, miniers, forestiers. À cet égard, les visées du Plan Nord sont explicites.

22Un autre niveau de définition d’un rapport au territoire doit enfin être considéré, soit celui des peuples autochtones eux-mêmes. Au-delà de l’utilisation directe, les autochtones ont dû, au fil de leur histoire, se construire un rapport en tant que nation vis-à-vis des terres qu’ils avaient occupées sans devoir se conformer à l’idée de frontières établies au sens westphalien du terme. Au cours des 40 dernières années, les nations autochtones ont développé un rapport politique au territoire, basé sur un ensemble de revendications territoriales telles que la reconnaissance de droits ancestraux d’occupation et de jouissance du territoire, et une vague de revendications pour l’autonomie gouvernementale, voire pour l’autodétermination politique. À cet égard, l’arrêt Calder de 1973 demeure un premier cas de figure important. La Cour suprême du Canada y a confirmé la reconnaissance de droits ancestraux d’occupation et de jouissance du territoire par les autochtones, précédant les souverainetés européennes.

23À l’aube d’une nouvelle forme de collaboration, quelles sont les conséquences de cette histoire sur le projet de cogestion des parcs naturels ? D’abord, une discontinuité évidente apparaît lorsque l’on essaie de reconstituer les événements liés à l’utilisation du territoire et des ressources naturelles. Les accords signés entre le gouvernement du Québec et les nations autochtones du Nord — CBJNQ, Paix des Braves, entente Sanarrutik, Accord-cadre sur la gouvernance dans le territoire Eeyou Istchee-Baie James — sont les résultats de négociations réalisées essentiellement au sujet de projets spécifiques et identifiés ainsi que de passifs à régler. Parallèlement à ces négociations, certains secteurs d’activités ont fait l’objet soit d’une délégation des responsabilités, soit d’un maintien de ces responsabilités dans les champs d’intervention du gouvernement provincial.

24Dans cette optique, l’ensemble de ces projets de développement a été présenté aux communautés autochtones dans une logique de compensation. En effet, l’acceptation des projets a d’abord été négociée en fonction de montants d’argent versés en guise de réparation. Depuis une vingtaine d’années se sont ajoutées à ce type d’échanges des promesses d’embauches de travailleurs autochtones. Dans les faits, cette pratique fut difficile à concrétiser. Le plus souvent confinées à des emplois peu qualifiés, les communautés directement touchées par les impacts futurs des projets de développement n’ont pas bénéficié ni de ses retombées ni des occasions de développement local promises.

25En outre, il apparaît clair que les partenaires de la cogestion doivent parvenir à partager une même définition de ce qu’est un parc naturel. Or, si l’on s’attarde aux rapports à l’environnement de chacun, on aperçoit des référentiels philosophiques contrastés et des objectifs multiples. Telle que portée par le gouvernement du Québec, l’idée de « parc naturel » s’inscrit grandement dans une conception nord-américaine qui a fortement contribué à nous donner les réseaux de parcs naturels que nous connaissons au Canada et aux États-Unis. Ainsi, selon la Loi sur les parcs :

« […] un parc national dont l’objectif prioritaire est d’assurer la conservation et la protection permanente de territoires représentatifs des régions naturelles du Québec ou de sites naturels à caractère exceptionnel, notamment en raison de leur diversité biologique, tout en les rendant accessibles au public pour des fins d’éducation et de récréation extensive » (Gouvernement du Québec, 1977 : 1).

26Cette vision d’un territoire où l’être humain n’est admis qu’en tant que visiteur est difficilement transposable dans le nord du Québec où une population peu nombreuse par rapport à la grandeur du territoire n’exerce pas la même pression sur les écosystèmes que ce qui est possible d’observer dans le Sud. Il semble en effet pertinent de questionner l’application d’un modèle de conservation tel que celui proposé par la Loi sur les parcs dans une région d’une part peu affectée par l’urbanisation, et d’autre part où le lien entre les communautés humaines et l’environnement naturel est plus concret ou du moins différent. Est-il cohérent d’isoler la dimension « protection de la biodiversité » des rapports culturels, spirituels et, dans certains cas, de subsistance que les communautés autochtones ont par rapport au territoire ? Si nous nous référons au territoire touchant les Inuits, il apparaît que, formellement :

« [l]’ARK et la Société Makivik [portent] une attention particulière à la protection des divers droits consentis aux Inuits par la Convention de la Baie-James et du Nord québécois et les conventions complémentaires. L’un de ces droits permet aux Inuits bénéficiaires de la CBJNQ de continuer à pratiquer leurs activités d’exploitation traditionnelles dans les parcs du Nunavik » (Parcs Nunavik, 2011).

27Or, le rapport au territoire n’en est pas simplement un d’exploitation chez les communautés autochtones. À cet effet, le processus de création du Parc national de Kuururjuaq, incluant des terres de catégories II, a offert une première occasion de faire se rencontrer l’idée de protection de la biodiversité et celle de la pérennité des pratiques traditionnelles inuites. Cette rencontre, rendue possible par les mécanismes prévus au sein de la CBJNQ, s’est basée, ici aussi, sur une logique de compensation, notamment en termes de droits d’utilisation, d’occupation et de gestion du territoire (Larivière, 2010).

28La CBJNQ a joué un rôle fondateur dans la construction des identités et des espaces politiques des Inuits et des Cris (Rodon, 2010). Son importance dans l’établissement d’un dialogue de « nation à nation » ainsi que dans la mise en œuvre d’une gestion commune autour d’enjeux de développement ou de conservation ne doit pas être négligée. En l’absence de tels moyens politiques et juridiques, la même situation pourrait s’avérer fort différente. Si les orientations de l’engagement gouvernemental lié à la protection du territoire visé par le Plan Nord se basent sur l’idée de prendre en compte les intérêts ainsi que de maintenir le dialogue avec les communautés locales et autochtones (Gouvernement du Québec, 2011), la présence et le respect de conventions, de lois ou d’ententes faciliteront très certainement les dites orientations. Par exemple, la nature conflictuelle qui caractérise les rapports entre la communauté innue (Côte-Nord), dépourvue d’entente politique avec l’État québécois, et les maîtres d’œuvre du Plan Nord est éloquente quant aux difficultés à surmonter dans la mise en œuvre d’une gestion commune en l’absence de mécanismes politiques à l’image de la CBJNQ.

Regard prospectif sur la gestion des parcs naturels du Québec boréal

29S’il est important de reconnaître les impératifs du passé qui affecteront le développement d’un modèle de cogestion, il est aussi nécessaire d’appréhender les changements qui affecteront, dans un avenir plus ou moins rapproché, ces territoires. Ces modifications commanderont une capacité d’adaptation des communautés nordiques et, inévitablement, des structures de cogestion mises en place.

30En ce sens, les impacts anticipés sur les régions nordiques en raison du réchauffement planétaire auront des conséquences majeures sur les dynamiques naturelles. Pour le nord du Québec, les travaux réalisés dans le cadre des activités d’Ouranos laissent entrevoir des transformations importantes : modification des conditions météorologiques, changements des régimes de glaces, expansion des populations forestières et arbustives, déplacements des parcours migratoires de la faune, disparition de certaines espèces, apparition de nouveaux prédateurs, érosion des berges et fonte du pergélisol (Ouranos, 2010) – voir illustrations 2 et 3. Ainsi, les choix de conservation, d’aménagement et de développement faits aujourd’hui doivent pouvoir évoluer selon les transformations de l’environnement. De même, les garanties données aux populations locales en termes d’accès et de droit de prélever des ressources pourraient être confrontées à des bouleversements importants. Ces ententes doivent ainsi être pensées à long terme et en vue d’éventuelles discussions autour de paramètres différents ou, du moins, dans un contexte d’incertitudes grandissantes. Ce contexte risque également d’interpeller les cogestionnaires sur un territoire dépassant la frontière des parcs. Les objectifs de conservation des caractéristiques naturelles du Nord risquent de requérir des stratégies où les parcs naturels ne seront qu’un élément d’un réseau d’espace à vocations multiples.

Illustration 2 : La fonte du pergélisol constitue l’une des transformations importantes du Nord. Photo : Ulittaniujalik (Monts-Pyramides), site d’un projet de parc national au Nunavik.

Illustration 2 : La fonte du pergélisol constitue l’une des transformations importantes du Nord. Photo : Ulittaniujalik (Monts-Pyramides), site d’un projet de parc national au Nunavik.

Photo : Alain Thibalut, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).

Illustration 3 : Les changements climatiques pourraient avoir un impact sur les étendues d’eau du Grand Nord, comme ici au Parc national des Pingaluit.

Illustration 3 : Les changements climatiques pourraient avoir un impact sur les étendues d’eau du Grand Nord, comme ici au Parc national des Pingaluit.

Photo : Simon Bujold, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).

31Or, ce contexte d’incertitudes ne repose pas uniquement sur les possibles modifications des systèmes naturels. L’engouement pour le développement économique de la région est lui aussi une source d’incertitudes importantes pour les communautés et pour les efforts de conservation. Certes, le gouvernement du Québec clame officiellement que le développement du Nord est intimement lié au développement durable et, comme nous l’avons vu, que 50 % du territoire québécois au nord du 49e parallèle sera exempt de toute activité industrielle. Il n’empêche que, devant le potentiel forestier, minier et hydroélectrique de plusieurs secteurs, il n’existe aucune garantie que la détermination conjointe des institutions à mettre en place aujourd’hui soit immuable. Deux cas récents incitent à demeurer vigilant quant à la pérennité des espaces protégés. Ainsi, en 2005, le Parc national du Mont-Orford, dans le sud du Québec, a été l’objet d’une tentative de conversion et de privatisation d’une partie du site afin de permettre la construction d’immeubles résidentiels. De même, suite à la construction du complexe hydroélectrique de la rivière Romaine sur la Côte-Nord, des aires protégées et de protection projetée en Minganie ont été ciblées pour être le lieu de passage de lignes à haute tension, affectant ainsi la qualité des milieux naturels. Dans un cas comme dans l’autre, face aux possibilités de développement, les pressions exercées pour contourner les impératifs de conservation ont été vives. À court terme, le nord du Québec comprendra 5 parcs nationaux, 45 réserves de la biodiversité et 5 réserves aquatiques. Le cadre institutionnel élaboré pour assurer la mise en place de ce réseau devra être suffisamment robuste pour assurer la pérennité des objectifs annoncés, mais assez flexibles pour inclure le contexte d’incertitudes lié au réchauffement du climat et aux velléités de développement.

Planification de la cogestion des parcs parallèlement au développement de l’extraction de ressources naturelles : un besoin d’innovations

32Le recours à la cogestion est déjà synonyme d’innovation. Dans le cas qui nous intéresse, la délégation de la gestion concrète des parcs naturels permet de rencontrer les désirs d’autonomie des populations du Nord. Il est néanmoins important de rappeler que la conservation, telle que proposée par le modèle des parcs naturels, répond également — et surtout — à des objectifs définis selon des principes et des aspirations largement portés par les administrations publique. À la lumière du contexte particulier d’implantation d’une approche de cogestion pour les parcs du Nord, quelques pistes d’innovation plus spécifiques peuvent être identifiées.

Développer une dynamique d’interrelations continues sur les questions territoriales

33Les relations entre les nations autochtones et le gouvernement du Québec autour des enjeux territoriaux ont historiquement été marquées par des conflits, des revendications, la réalisation de grands projets et des ententes ponctuelles. Les défis de gestion des parcs naturels et plus largement de protection de la biodiversité, de même que les objectifs multiples poursuivis par les divers partenaires, impliquent que le modèle de cogestion à mettre en place doit permettre une réelle participation conjointe et continue. Un partage des responsabilités et des ressources, de même qu’une participation effective tout au long des étapes du processus de gestion est incontournable à une gestion durable des territoires nordiques du Québec.

34Envisager une collaboration des différents acteurs autour de questions d’aménagement et d’utilisation du territoire dans une dynamique qui ne sera pas qu’une simple délégation de la responsabilité aux communautés locales est déjà en soi une innovation à produire au Québec. La création de Parcs Nunavik en est l’expression. Néanmoins, la planification de la conservation des milieux naturels ne peut se faire que par la création de parcs naturels. Il y aura toujours un travail à effectuer afin que les intérêts en matière de conservation du Québec et des populations nordiques se rencontrent. En ce sens, l’innovation devra se poursuivre et, selon nous, reposer sur trois principes. D’abord, un effort réel de tous les acteurs devra être soutenu afin d’assurer une méthode de délibération réciproquement acceptée autour de l’enjeu d’aménagement du territoire. À cet effet, il est possible de s’inspirer des expériences positives issues de discussions passées relativement à d’autres sujets. Toutefois, les participants ne doivent pas s’y méprendre, le passif en matière de conflits territoriaux est important et les partenaires devront peut-être accorder un effort significatif pour dénicher des bases de discussion communes.

35Ensuite, au niveau cognitif, les partenaires auront à assumer les divers types de connaissances produits et leur intégration tout au long des étapes du processus de gestion. Si on superpose cet aspect au processus de gestion, on constate que les savoirs autochtones sont essentiellement confinés à la reconnaissance au jour le jour de l’état du territoire alors que la science occidentale alimente les étapes de formulation des objectifs, de décision et de suivi. À ce sujet, la cogestion représente ici une occasion à saisir de faire se rencontrer ces deux systèmes cognitifs dans l’élaboration même de ces étapes.

36Enfin, l’aventure de cogestion devra déboucher sur une occasion in situ de formation pour les populations autochtones et pour les professionnels de la conservation de l’administration publique québécoise. Les objectifs éducationnels que l’on retrouve normalement dans un parc national au Québec, essentiellement consacrés à la sensibilisation de la population à la protection de l’environnement, devront faire place au développement des connaissances et compétences des populations locales nécessaires à une participation large et effective aux efforts de cogestion. De façon réciproque et simultanée, les partenaires de la fonction publique québécoise devront être formés en vue d’une prise en compte cohérente du rapport contemporain des communautés autochtones à leur territoire.

Élaborer une stratégie élargie de protection de la biodiversité permettant une définition nouvelle du concept de parc naturel

37La création de parcs nationaux dans le nord du Québec découle d’une vision de la conservation consistant à garder intacts certains secteurs naturels représentatifs de caractéristiques particulières. Cette approche vise essentiellement à souscrire ces territoires des pressions de développement économique, au bénéfice des espèces fauniques et floristiques, de même que du maintien des fonctions écologiques. Toutefois, on note que cette vision de la conservation est loin d’être aussi explicite dans la documentation du Plan Nord, où l’on constate une certaine improvisation. Or, tant le rapport historique des communautés autochtones à leur territoire que l’incertitude au niveau des systèmes naturels et des pressions économiques incitent à questionner cette démarche. En fait, le nord du Québec pourrait devenir un vaste laboratoire permettant d’expérimenter une nouvelle stratégie de conservation. La volonté de garantir certains droits aux populations autochtones en matière d’accès et de prélèvement, de même que la promesse de consacrer 50 % du territoire à la protection de la biodiversité, tout en voulant favoriser l’extraction des ressources naturelles, concourt à cette possibilité. Au cœur d’une consultation publique à l’automne 2011, cette promesse de protéger la moitié du territoire du nord du Québec a suscité de nombreuses réactions, notamment par rapport à l’idée de « réserve de capital nature » véhiculée par les promoteurs du Plan Nord, nouvelle utilisation conceptuelle qui aurait eu comme conséquence de dénaturer l’idée de protection.

38Pour parvenir à cette nouvelle forme institutionnelle d’un parc, un regard du côté de la France et des Parcs naturels régionaux habités est pertinent. En effet, depuis 1967, un parc naturel régional habité « […] a pour vocation de protéger et de valoriser le patrimoine naturel, culturel et humain de son territoire en mettant en œuvre une politique innovante d’aménagement et de développement économique, social et culturel respectueuse de l’environnement » (Allali-Piuz et al., 2003). Bien entendu, la notion d’un parc habité doit être réappropriée afin de tenir compte de la réalité du nord du Québec, et notamment s’articuler aux acquis découlant de la CBJNQ. Cependant, la dimension patrimoniale véhiculée par cette approche représente un angle de prise en charge intéressant des aspects naturels et culturels. Certes, la mise en place de parcs naturels habités — sous le vocable de « paysages humanisés » — a déjà été envisagée dans le sud du Québec, avec peu de succès (Sotousek, 2010). Toutefois, la présence des communautés autochtones désireuses de protéger des usages traditionnels du territoire rejoint davantage une vision patrimoniale qui semble avoir eu de la difficulté à s’inscrire dans les objectifs de protection territoriale du Sud.

Prévoir l’ancrage institutionnel des mécanismes de résolution des conflits d’usages

39Le passage d’une approche de conservation traditionnelle à une stratégie plus innovante et plus large, faisant intervenir différents niveaux de protection sur un large territoire, mènera inévitablement à de plus grandes possibilités de conflits d’usages. Or, même selon une approche classique, ces conflits risquent de surgir étant donné l’imprévisibilité des pressions de développement économique sur les territoires protégés. Ainsi, peu importe la stratégie de conservation envisagée, la résolution des conflits d’usages devra s’inscrire dans des formes institutionnelles élaborées conjointement. On observe déjà certains arrangements, notamment dans le cas du parc national Kuururjuaq. Il est néanmoins important de s’interroger sur la possibilité d’institutionnaliser des procédures générales encadrant l’élaboration de futurs accords, ou plutôt de privilégier des ententes de type « cas par cas ».

40Des mécanismes d’évaluation des projets concurrents devront être développés afin de prémunir les objectifs de conservation des pressions du Sud, mais également des objectifs de développement économique des populations autochtones elles-mêmes. Il serait effectivement naïf d’ignorer les incitatifs intérieurs et extérieurs aux communautés du Nord les motivant à mettre de l’avant des activités économiques favorisant leur développement. Ce genre de problématique s’observe déjà ailleurs au Québec lorsque des projets opposent des visions locales et nationales supportant le besoin de développement et de protection de l’environnement. L’isolement et la relative autonomie des populations du Nord seront une donne supplémentaire à considérer dans cette recherche des critères d’évaluation d’usages concurrents.

Favoriser la rétroaction dans un contexte d’incertitude

41Le fort niveau d’incertitude des systèmes naturels invite à envisager la cogestion en termes adaptatifs (adaptive co-management). Ainsi, l’approche mise en place viserait deux objectifs : la réduction directe des diverses sources d’incertitude et l’élaboration de repères institutionnels nous permettant de décider et d’agir en situation d’incertitude importante. C’est sans doute par rapport à ce deuxième objectif que les cogestionnaires seront interpellés au cours des prochaines décennies. Les mécanismes de gestion étant davantage organisés pour intégrer les situations de risques — au moyen d’analyses de risques —, le fait de planifier nos actions et l’adaptation de nos comportements actuels impliquent toutefois des changements philosophiques importants.

42Le principal défi sera celui de penser les mécanismes de cogestion en termes évolutifs. Il faudra d’abord porter attention au design du processus de gestion. Il devra favoriser une réévaluation constante des caractéristiques du système socioécologique à gérer, des objectifs et des règles institutionnelles elles-mêmes. Il ne s’agit pas uniquement de favoriser des flux d’informations relativement au fonctionnement du système. Les rétroactions doivent également permettre de tenir compte de la variation des intérêts et perceptions des acteurs.

43Il sera primordial, en vue de la concrétisation d’une approche adaptative, que les partenaires mettent sur pied de réels mécanismes de suivi qui dépasseront les seuls aspects écologiques. Or, les processus de suivi sont souvent le point faible des processus de gestion environnementale classiques (Theys, 2003 : 23). La gestion adaptative repose néanmoins en grande partie sur cet effort. Cette prise en compte continuelle des aspects sociaux, politiques, économiques et culturels affectant la cogestion des parcs permettra d’apprécier la portée des options retenues et de les développer pour les adapter aux conditions changeantes.

Conclusion

44Il ne fait aucun doute que la cogestion s’avère être une approche à privilégier par les différents acteurs impliqués dans la conservation de la biodiversité dans le nord du Québec. Les relations développées par les communautés avec leur territoire de même que la volonté d’autonomie maintes fois revendiquées par les peuples autochtones incitent à suivre cette voie. Nous savons que le contexte québécois présente des particularités menant à des défis d’innovations institutionnelles. Ces défis, loin d’être insurmontables, doivent néanmoins être considérés comme tels par les acteurs impliqués.

45Nous soutenons également que le problème particulier de la gestion des parcs naturels doit s’inscrire dans une réflexion plus ambitieuse sur la problématique générale de la protection de la biodiversité dans le nord du Québec. Étant donné l’accroissement des pressions qu’engendreront les changements climatiques et le développement économique et touristique anticipé sur la région, c’est surtout un rapport au territoire qu’il faudra gérer en partenariat au cours des prochaines décennies. Une prise en charge de la protection de la biodiversité envisagée uniquement par la création d’aires protégées risque de s’avérer, à terme, insuffisante. À cet effet, la conservation dans le nord du Québec représente une occasion d’expérimenter de nouvelles formes d’encadrement de l’utilisation du territoire, de rencontrer les défis de la gestion en contexte d’incertitude et, enfin, de se lancer dans une aventure multiculturelle de gestion de l’environnement.

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List of illustrations

Title Illustration 1 : Parmi les nombreuses activités offertes aux touristes, au Nunavik, la randonnée en traineaux à chiens.
Credits Photo : Mireille Boulianne, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).
URL http://teoros.revues.org/docannexe/image/2199/img-1.jpg
File image/jpeg, 3.6M
Title Illustration 2 : La fonte du pergélisol constitue l’une des transformations importantes du Nord. Photo : Ulittaniujalik (Monts-Pyramides), site d’un projet de parc national au Nunavik.
Credits Photo : Alain Thibalut, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).
URL http://teoros.revues.org/docannexe/image/2199/img-2.jpg
File image/jpeg, 6.9M
Title Illustration 3 : Les changements climatiques pourraient avoir un impact sur les étendues d’eau du Grand Nord, comme ici au Parc national des Pingaluit.
Credits Photo : Simon Bujold, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik (ARK).
URL http://teoros.revues.org/docannexe/image/2199/img-3.jpg
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References

Bibliographical reference

Nicolas Milot and Virginie Larivière, « La cogestion des parcs du nord du Québec en contexte d’incertitude : une occasion à saisir pour la recherche d’innovations », Téoros, 31-1 | 2012, 82-91.

Electronic reference

Nicolas Milot and Virginie Larivière, « La cogestion des parcs du nord du Québec en contexte d’incertitude : une occasion à saisir pour la recherche d’innovations », Téoros [Online], 31-1 | 2012, Online since 01 March 2015, connection on 29 April 2017. URL : http://teoros.revues.org/2199

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About the authors

Nicolas Milot

Ph. D., Professeur associé, Institut des sciences de l’environnement, Université du Québec à Montréal
milot.nicolas@uqam.ca

Virginie Larivière

M. Sc., Étudiante au doctorat, Institut des sciences de l’environnement, Université du Québec à Montréal
lariviere.virginie@courrier.uqam.ca

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