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Dossier

Les parcs nationaux du Nunavik et du territoire d'Eeyou Istchee–Baie-James : un nouveau modèle de gouvernance des « parcs habités »

Alain Hébert
p. 9-18

Abstract

La création et le développement de parcs nationaux demeurent avant tout des choix de société. Ceux-ci résultent de l’engagement plus ou moins important de la société dans la protection de l’environnement. De plus, les modalités de gestion des parcs et le niveau d’engagement obtenu par la société civile et les communautés locales sont le fruit d’un type de relation que l’État développe avec les acteurs non gouvernementaux. Depuis quelques années, la tendance mondiale est à une intégration de plus en plus importante des acteurs locaux dans la gouvernance des aires protégées. Dans le cas des communautés autochtones, les différentes instances internationales, notamment au Canada et au Québec, des décisions juridiques, des conventions internationales, des ententes et des lois, telles que la Convention de la Baie-James, rendent cette dévolution du pouvoir obligatoire jusqu’à un certain point. Cet article propose une analyse du cas de la création des parcs nationaux du nord du Québec. Il s’agit de voir comment cette évolution de la gouvernance permet à la fois aux collectivités autochtones de s’approprier la gouvernance afin d’agir sur leur mode de vie, mais aussi comment celle-ci s’inscrit dans un processus mondial plus large qui favorise la création de « parcs habités ». Cet article se base sur une analyse documentaire et sur l’expérience de l’auteur au sein du processus de création des parcs du nord du Québec.

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Full text

1Le Nunavik couvre le tiers de la superficie du Québec. Son étendue dépasse les 500 000 kilomètres carrés. Le gouvernement du Québec a prévu d’y implanter plus des trois quarts de la superficie de l’ensemble de ses parcs nationaux : on parle ici de plus de 50 000 kilomètres carrés de territoire qui seront destinés à préserver, « à perpétuité », un patrimoine culturel authentique et un patrimoine naturel tout à fait exceptionnel (Parcs Nunavik, 2012a). Avant de parler de gouvernance, il importe de bien situer l’évolution des parcs nationaux du Québec dans leur contexte historique. Lorsque, le 11 novembre 1975, la partie inuite signataire de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ) fit inscrire l’obligation de créer un parc au cratère du Nouveau-Québec à l’annexe 6 de ladite entente, peu de personnes réalisaient alors qu’il y avait des Inuits visionnaires au petit village de Kangiqsujuaq, alors appelé Wakeham Bay (Illustration 1). En effet, c’était la première fois que la création d’un parc était proposée au Nunavik et qu’il recevait l’appui des représentants politiques des Inuits alors qu’à cette époque la plupart des projets de parcs se développant au Canada ne recevaient pas l’assentiment des Autochtones, qui craignaient de perdre l’accès à leurs territoires traditionnels de subsistance.

Illustration 1 : Le petit village de Kangiqsujuaq, à proximité du cratère du Nouveau-Québec

Illustration 1 : Le petit village de Kangiqsujuaq, à proximité du cratère du Nouveau-Québec

Photo : Alain A. Grenier.

2Au Québec, c’est en 1977 que le gouvernement adopta la Loi sur les parcs (L.R.Q, c, P-9), loi qui fut modifiée en 2001 afin d’être en conformité avec les standards établis par l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN), en ce qui a trait au statut de « parc national », à savoir une aire :

  • relativement vaste, présentant plusieurs écosystèmes généralement peu ou pas transformés par l’exploitation ;

  • où les espèces animales et végétales, les sites géomorphologiques et les habitats ont un intérêt particulier du point de vue scientifique, éducatif, ou récréatif, ou qui offre un paysage d’une grande beauté ;

  • dans laquelle la plus haute autorité compétente du pays a pris des mesures pour éliminer l’exploitation et pour y faire respecter les ensembles écologiques, géomorphologiques ou esthétiques ;

  • dont la visite est autorisée, sous certaines conditions, à des fins éducatives, culturelles ou récréatives (Sépaq, 2012).

3Parallèlement à la révision de la Loi sur les parcs (2001), alors que le nord du Québec apparaissait de moins en moins « nouveau », le gouvernement du Québec donna finalement suite à cette obligation de la CBJNQ et décida d’inscrire dans sa planification quinquennale de 2000-2004 le développement d’un immense réseau de parcs nationaux en territoire conventionné. Ce faisant, il s’engageait aussi à donner suite aux obligations de la Convention de Rio de 1992, qui avait fixé aux États signataires l’objectif de réserver 8 % de la superficie de leur territoire respectif aux fins de conservation intégrale. Le gouvernement du Québec rendit alors publique sa stratégie sur les aires protégées et annonça, à cette occasion, ses objectifs d’extension du réseau dans le Nord.

4En plus du projet de parc du cratère du Nouveau-Québec, renommé par la suite parc national des Pingualuit, la phase initiale du plan de développement élaborée par la Société de la Faune et des Parcs du Québec (FAPAQ) prévoyait de créer quatre autres parcs au Nunavik entre 2000 et 2004 ; c’est-à-dire les projets des parcs nationaux Kuururjuaq (des Monts-Torngat-et-de-la-Rivière-Koroc), Tursujuq (des Lacs‑Guillaume-Delisle-et-à-l’Eau-Claire), Ulittaniujalik et enfin de la Baie-aux-Feuilles. Le seul parc qui fut effectivement créé pendant cette période fut celui des Pingualuit, en 2004. En territoire cri, l’objectif était de développer deux parcs, le parc Albanel-Témiscamie-Otish et le parc Assinica.

5Même si la plupart de ces projets n’aboutirent pas dans les délais prévus, le gouvernement du Québec s’appliqua durant cette période à moderniser son approche, notamment en effectuant une restructuration du système de gestion des parcs. Il fut ainsi décidé de confier à quatre délégataires différents le soin de gérer le réseau de Parcs Québec. La Sépaq se vit confier la gestion des parcs situés dans la partie méridionale du Québec, l’Administration régionale Kativik (ARK), celle des parcs du Nunavik, la nation crie de Mistissini (NCM), le projet de parc Albanel-Témiscamie-Otish et la nation crie d’Oujé-Bougoumou (NCO), le projet de parc d’Assinica, sur le territoire Eeyou Istchee–Baie-James.

6Avec le développement du Nord qui s’intensifie et l’accroissement de l’accessibilité terrestre et maritime qui y est associé, la gestion des aires protégées de ce territoire devra permettre de maximiser les compétences et les connaissances des différents acteurs de la protection de l’environnement mais aussi de ceux du tourisme, puisque celui-ci constitue une composante importante de l’activité et de la raison d’être des parcs. La délégation de la gestion effectuée par le Québec est, à priori, un moyen d’atteindre ce but. Cet article consiste à se demander si et en quoi les modes de gouvernance développés au nord du Québec peuvent effectivement contribuer à répondre aux besoins et aspirations des Autochtones en termes de protection et de valorisation de leur territoire. Un autre aspect abordé sera de savoir si et comment cette délégation effectuée au Québec s’inscrit dans le mouvement plus global d’intégration des populations locales, notamment autochtones, à la gouvernance des aires protégées.

7Cet article est le résultat d’un croisement entre une analyse des différentes expériences de renouvellement de la gestion des parcs dans différentes régions du monde et une expérience de l’« intérieur ». Cette expérience, l’auteur la doit à sa participation à l'implantation des premiers parcs au Nunavik et sur le territoire Eeyou Istchee–Baie-James, lorsqu’il était membre de l'équipe de planification des parcs du ministère du Développement durable, de l’Environnement, et des Parcs (MDDEP) de 2000 à 2006. Puis entre 2006 et 2011, l’auteur a travaillé à Parcs Québec. Il a œuvré aussi au sein du Conseil canadien des parcs et participé à la formation des futurs employés des parcs inuits et cris.

La gouvernance et les modèles québécois de gouvernance des aires protégées

8Le terme gouvernance prend aujourd’hui des définitions très diverses. Malgré cette variété sémantique, il désigne généralement un mouvement de décentralisation de la prise de décision avec une multiplication des intrants et des acteurs (Le Galès, 1998) qui se situent à différentes échelles (Hooghe et Marks, 2003). D’une manière générale, la cogestion se réfère à une variété d’arrangements, avec différents degrés de partage du pouvoir, visant la prise de décisions conjointes, entre l’État et les communautés (ou groupes d’intérêts), concernant une série de ressources ou une région (Berkes, 2009 : 1693). En pratique, la cogestion se concrétise différemment selon les situations, sur un continuum partant de la simple consultation publique jusqu’à l’établissement de partenariats formels (Borrini-Feyerabend et al., 2004 ; Rodon, 2003).

9Si l’on peut compter sur l’appui des leaders des communautés et surtout sur l’ensemble des habitants lorsque vient le temps de prendre des décisions, on se rapproche alors du sens idéal que l’on veut donner au terme gouvernance (Berkes et al., 1991). Les délégataires des parcs nationaux du Québec appliquent trois types de gouvernance différents, et chaque modèle choisi fait appel à des fondements de sociétés et des modes de gouverne culturellement différents, comme nous le verrons plus loin.

10La gouvernance des parcs nationaux à travers le monde est actuellement en pleine évolution (Bornini-Feyerabend, 1996). Cependant, ce qui la distingue de la gestion d’entreprises privées, c’est que son articulation a aujourd’hui pour objectif de profiter aux résidents du territoire visé, notamment les Autochtones. Cette nécessité a été clairement exprimée lors du Sommet mondial de l’écotourisme qui s’est déroulé à Québec en 2002. Les intervenants ont alors indiqué que non seulement le tourisme écologique et le tourisme durable devaient contribuer activement à la protection du patrimoine naturel et culturel, mais qu’ils devaient être développés avec les Autochtones concernés. Soulignons que le thème du sommet portait sur l’écotourisme, mais un glissement s’est effectué durant les débats, certains participants associant écotourisme et tourisme durable. Or, les deux concepts ne sont pas nécessairement interchangeables. En effet, bien que beaucoup d’acteurs qui participent à la mise en œuvre d’activités écotouristiques pensent faire œuvre de développement durable, la réalité est en fait un peu différente (Gagnon et Gagnon, 2006), car certaines pratiques d’écotourisme ne sont pas durables. L’écotourisme correspond davantage à un mode de gestion favorisant le milieu naturel tandis que le tourisme durable nécessite l’obtention d’un équilibre entre les objectifs environnementaux, sociaux et économiques de la destination (Grenier, 2009 : 18). Le rapport du Sommet (OMT, 2002) ajoute qu’il faut favoriser les projets conçus par et pour les communautés d’accueil. Ces projets facilitent les rencontres et les échanges sous diverses formes avec les populations locales afin de mieux comprendre comment celles-ci y ont assuré leur survie et comment elles ont évolué en relation intime avec la nature dont elles dépendent. Ce faisant, on admet que les peuples autochtones font partie du processus écologique (Mulrennan et Scott, 2005), mais, surtout, on leur reconnaît un droit de regard sur les activités touristiques se déroulant sur leur territoire. La Déclaration de Québec issue de ce sommet est à cet égard explicite. Elle recommande :

« Pour tirer des avantages sociaux, économiques et écologiques équitables de l’écotourisme et d’autres formes de tourisme dans les espaces naturels et pour en réduire au minimum ou en éviter les éventuels impacts négatifs, il faut des mécanismes de planification participative permettant aux communautés locales et indigènes de définir et de réglementer avec transparence l’exploitation de leurs espaces au niveau local, voire de choisir de renoncer à la mise en valeur touristique de ces derniers » (OMT, 2002 : 71).

11En plus de l’intégrité écologique, le rapport introduit la notion « d’intégrité culturelle » et de « paysage culturel » dans les parcs nationaux. Ce faisant, on invite les habitants traditionnels à se réapproprier « l’esprit du lieu ».

12Un an plus tard (2003), à Durban (Afrique du Sud), lors du Ve congrès mondial sur les parcs de l’UICN (Union internationale pour la conservation de la nature), la question de la participation des peuples autochtones à la gouvernance des aires protégées était aussi au cœur des discussions. Si bien qu’à l’issue de l’événement l’UICN envoyait un « Message » (il s’agit d’un texte synthétisant les débats du congrès et destiné à contribuer à alimenter les travaux de la Convention sur la diversité biologique) à la Convention sur la diversité biologique. Il recommandait pour 2010 que les Autochtones et autres populations marginalisées « […] participent pleinement à l’établissement et à la gestion des aires protégées, et que des mécanismes soient mis en place pour garantir le partage équitable des avantages que procurent les aires protégées » (UICN, 2003 : 289).

13Ces deux événements et les déclarations qui ont suivis ont contribué à rendre impératif le rôle accordé aux communautés locales, que l’on avait d’abord considérées comme des obstacles à la conservation des aires protégées (voir par exemple Binnema et Niemi, 2006). C’est ainsi que les Autochtones au Canada (Parcs Canada, 2011), mais aussi à travers le monde (Stevens, 2008), sont maintenant invités à s’impliquer dans la gouvernance des parcs nationaux.

La situation actuelle en matière de délégation de la gestion des parcs nationaux au Québec

14Les premiers parcs nationaux créés par le Québec et correspondant aux standards de l’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) ont vu le jour en 1979. En 1999, alors que les parcs nationaux du Québec étaient tous localisés au sud du 50parallèle, le gouvernement du Québec confia à la Société des établissements de plein air du Québec (Sépaq) le soin de prendre en charge l’ensemble de ce jeune réseau. Il conduisit également des négociations avec les représentants des nations crie et inuite afin d’étendre son réseau au nord du 50parallèle et de leur confier la gestion des parcs au fur et à mesure de leur création. Cela mena à la mise en place de deux délégataires supplémentaires (un cri et un inuit), chacun adoptant des modes de gouvernance spécifiques. Dans la section qui suit, les points de divergence et de convergence des différents modes de gestion de ces réseaux de parcs sont brièvement présentés.

15En ce qui a trait aux parcs nationaux du Québec méridional, la Sépaq est une société d’État qui s’apparente au modèle de Parcs Canada. Elle a pour mandat « de gérer les activités ayant cours dans les parcs nationaux au sud du 50e parallèle, notamment les activités relatives à la conservation et à l'éducation tout comme la gestion des activités de plein air, d'accueil, d'hébergement et d'entretien » (Sépaq, 2012). Elle doit donc effectuer des aménagements favorisant la découverte et l’accessibilité des parcs, tout en respectant les zones qui nécessitent un effort de conservation accru, de manière à ce que les activités anthropiques n'exercent qu'un impact minimal sur le territoire (Sépaq, 2012).

16La structure de gouvernance de la Sépaq s’apparente aussi à celle de Parcs Canada puisque chaque parc est doté d’un comité de gestion composé du directeur du parc et des responsables du service de conservation et d'éducation, du service à la clientèle et des services collectifs (Sépaq, 2012).

« [C]omme les parcs sont des territoires publics gérés pour la population, la Sépaq favorise la participation des intervenants régionaux à la réalisation de la mission des parcs et s'assure que les actions prises sont en harmonie avec la vision régionale. Pour faciliter cette concertation, tous les parcs sont dotés d'une table d'harmonisation composée d'intervenants régionaux et de représentants de la Sépaq » (Sépaq, 2012).

17Sur le plan financier, la Sépaq a une obligation de résultat et doit autofinancer ses opérations. Au cours des 10 dernières années, elle a constamment fait des efforts pour diminuer ses frais de fonctionnement tout en maximisant ses revenus. Par contre, les deux autres délégataires des parcs nationaux du Québec n’ont pas d’obligations formelles à cet égard (L.R.Q., c, D-13.1).

18En ce qui concerne la gouvernance des parcs en territoire autochtone, il faut tout d’abord rappeler qu’ils tombent sous la juridiction de la CBJNQ. Cela implique que même si tous les parcs nationaux du Québec ont été créés ou le seront en vertu de la Loi sur les parcs, la Loi sur les droits de chasse et de pêche dans les territoires de la baie James et du Nouveau-Québec, qui définit le régime de chasse, de pêche et de piégeage sur les territoires conventionnés, a préséance sur la Loi sur les parcs du Québec. Cela signifie, entre autres, que les bénéficiaires de cette convention peuvent continuer à pratiquer leurs activités traditionnelles de chasse, de pêche et de piégeage, à l’intérieur des parcs nationaux, et y établir des campements reliés à l’exercice de ce droit d’exploitation.

19Le principe de conservation à la base du chapitre 24 de la CBJNQ a l’objectif suivant :

« [L]a recherche de la productivité optimale de toutes les espèces vivantes et la protection du territoire dans le but de protéger les espèces menacées et d’assurer principalement la perpétuation des activités traditionnelles des Autochtones et, en second lieu, la satisfaction des besoins des non-autochtones en matière de chasse et de pêche sportives » (CBJNQ, 2012 : 379).

20Cette considération doit donc être prise en compte lorsque l’on aborde l’objectif de maintenir l’intégrité écologique dans les parcs nationaux couverts par cette convention. Les Autochtones ne sauraient alors être limités dans leurs déplacements en véhicule tout-terrain ou en motoneige pour accéder aux campements où ils séjournent à différentes périodes de l’année. De plus, les bénéficiaires de la CBJNQ n’ont pas à acquitter de droits d’accès pour se déplacer ou séjourner à l’intérieur de ces parcs. Les Cris et les Inuits qui possèdent des pourvoiries de pêche sportive à l’intérieur des futurs parcs pourront conserver leurs entreprises tout en étant en mesure d’ajouter des activités propres aux parcs.

21En plus du cadre général défini par la CBJNQ, les nations autochtones définissent leurs propres modalités de gouvernance. Les Cris du territoire de la baie James ont un mode de gouvernance fortement décentralisé. Ainsi, ce sont les autorités des communautés concernées où seront situés les futurs parcs qui assumeront de façon autonome l’aménagement et la gestion de ces aires protégées ainsi que les réserves fauniques qui les entourent. Il faut noter que, concernant les Cris, le territoire des parcs vient se superposer à des terrains de piégeage que l’on considère comme des unités territoriales de référence en matière d’aménagement et de gestion des activités et services qui pourraient être offerts. En effet, au cours des derniers siècles, influencés par le régime de la traite des fourrures orchestrée par la Compagnie de la Baie d'Hudson, les clans familiaux composant le peuple cri se sont partagé le territoire en unités nettement circonscrites, appelées terrains de trappe. Le clan familial à qui l’on reconnaît l’usufruit prioritaire est sous la gouverne d’un maître de trappe. C’est donc lui qui est considéré, encore aujourd’hui, comme le premier gestionnaire du prélèvement de toutes les ressources naturelles et de l’occupation de ces unités d’aménagement, composant le territoire du peuple cri (Eeyou Istchee). Ce fait est tellement significatif que, lorsque le gouvernement du Québec parapha l’entente appelée « La Paix des Braves » en 2003, il fut décidé que l’unité de référence en matière de gestion des forêts et d’aménagement du territoire serait le terrain de trappe.

22Même si le Conseil de bande de chaque communauté crie est l’autorité désignée dans les ententes de délégation de gestion des parcs, le chef élu et son Conseil reconnaissent le pouvoir décisionnel des maîtres de trappe sur le territoire où ils pratiquent leurs activités traditionnelles. Ajoutons qu’il est convenu que les maîtres de trappe qui le désirent, ou toute autre personne à qui ils en donneraient la permission, auront l’opportunité d’offrir des activités et des services aux visiteurs du parc, à titre de sous-délégataires, pourvu que ces activités et services soient préalablement approuvés par la direction du parc.

23Les prises de décision concernant les orientations stratégiques vont donc se situer à l’échelle familiale. À cet égard, les maîtres de trappe détiennent l’équivalent d’un droit de veto au moment d’établir la liste des activités et services à offrir au grand public. L’association locale des trappeurs cris et les maîtres de trappe, individuellement, disposent ainsi d’un pouvoir déterminant sur l’autorité des délégataires locaux des parcs et sur l’ensemble du développement de ces parcs, ceci même au moment de la délimitation de leurs frontières.

24La question de la gouvernance est très différente au Nunavik puisque le territoire ne fait pas l’objet de divisions entre les chasseurs et les trappeurs des villages inuits, bénéficiaires de la CBJNQ. Il existe dans chaque communauté une association de chasseurs et de trappeurs qui gère notamment les subventions accordées dans le cadre du Programme d’aide aux Inuits pour leurs activités de chasse, de pêche et de piégeage, tel que prévu par les dispositions du chapitre 29 de la Convention de la Baie-James et du Nord québécois. Toutefois, il a été décidé que la délégation de la gestion des parcs nationaux s’effectuerait au niveau de l’Administration régionale Kativik. Pour cela, l’ARK a créé en son sein une structure administrative dont le mandat est le développement et la gestion, en collaboration avec les autres acteurs concernés, des parcs sur le territoire du Nunavik :

« Des agents locaux de liaison veillent à ce que les communautés soient tenues au courant de toutes les étapes de développement de chacun des projets de parcs et à ce que les connaissances locales soient transmises aux planificateurs de parcs de l’Administration régionale Kativik (ARK). De plus, des groupes de travail mis sur pied par l’ARK s’assurent que les représentants élus municipaux et les personnes intéressées aient la possibilité de contribuer à la prise de décisions concernant les projets de parcs avoisinants » (Parcs Nunavik, 2012b).

25Pour l’opération des parcs, des représentants de l’ensemble des chasseurs et trappeurs originaires des villages nordiques sont consultés par la direction du parc. Un comité d’harmonisation agit afin d’éviter de potentiels conflits d’usage du territoire avec les visiteurs du parc au moment où les bénéficiaires exerceront leur droit d’exploitation garanti par la CBJNQ. En somme, il s’agit là d’une structure de cogestion dans laquelle l’acteur principal est l’administration régionale, administration qui, lorsque le Nunavik deviendra un territoire autonome au sein du Québec, sera une des composantes d’un gouvernement régional. À ce moment-là, si le statut de Parcs Nunavik n’évolue pas, celui-ci sera l’équivalent d’une société d’État, tels Parcs Québec ou Parc Canada. Pour l’instant, comme le MDDEP garde toujours la responsabilité d’élaborer les plans directeurs qui définissent les zonages et la nature des aménagements possibles, Parcs Nunavik est surtout une interface entre les acteurs communautaires et le MDDEP, et agit comme un médiateur afin que les deux lois qui régissent l’usage et la protection du territoire du Nunavik (la CBJNQ et la Loi sur les Parcs) soient respectées dans l’intérêt de toutes les parties.

26Outre la structure générale qui distingue les deux délégataires autochtones, une autre distinction se donne aussi à voir dans le domaine de l’entrepreneuriat local au sein des parcs nordiques ainsi que dans la prise en charge d’activités et services qui peuvent faire l’objet de sous-traitance. Chez les Cris, ce sont surtout les groupes familiaux occupant les terrains de trappe, à l’intérieur des parcs, qui comptent s’impliquer. Toutefois, chez les Inuits, cette implication s’établit davantage sur une base individuelle et régionale puisque l’ARK est à la fois impliquée dans la définition de normes générales, mais aussi dans la promotion du tourisme (elle chapeaute Tourisme Nunavik et fait la promotion de l’ensemble des opérateurs touristiques du territoire).

27Néanmoins, il existe un projet de parc qui viendra concilier les deux approches de gestion distinctes des nations crie et inuite, à savoir le projet de parc Tursujuq, sur les côtes de la baie d’Hudson. On vise à établir là le plus grand parc du Québec, dont la superficie proposée s’élève à 26 910 kilomètres carrés, c'est-à-dire plus de trois fois l’étendue cumulée de la vingtaine de parcs gérés par la Sépaq. Le mode de gouvernance qui sera retenu pour le parc Tursujuq tiendra compte de l’usage de ce vaste territoire, autant par les Cris de Whapmagoostui que par les Inuits d’Umiujaq et de Kuujjuarapik.

28Les Inuits et les Cris voient dans la création de parcs nationaux sur leurs territoires ancestraux une occasion de mettre en valeur, en priorité, leur patrimoine culturel, lequel est intimement lié à leur territoire ancestral. De plus, ils considèrent que leur droit d’accès et d’exploitation devrait avoir préséance sur le droit d’usage des visiteurs (Martin, 2002). Cette approche est importante à considérer puisque l’on sait que, au cours de la prochaine décennie, plus des trois quarts de la superficie de l’ensemble du réseau des parcs nationaux du Québec seront situés sur des territoires conventionnés. Bref, la gestion du réseau des parcs nationaux du Québec, confié à trois délégataires différents, présente des organisations qui tiennent compte des caractéristiques distinctives des territoires et des droits particuliers qui sont accordés aux différentes communautés qui y vivent (voir tableau 1).

Tableau 1 : Récapitulatif de la gouvernance des parcs du nord du Québec

Localisation

Nombre de parcs

Superficie (km2)

Organisme délégataire

Nature de l’organisme

Nature de la gouvernance

Au sud du 50parallèle

23 parcs existants

7 717

Société des établissements de plein air du Québec (Sépaq)

Société d’État du Québec

Cogestion entre État + société civile

Acteur dominant : État

Entre le 50e et le 55e parallèle

2 parcs en voie de création

18 260

Conseil des nations cries de Mistissini et d’Oujé‑Bougoumou

Gouv. autochtone

Gestion déléguée à : Communauté + clans familiaux

Acteur dominant : Clans familiaux

Au nord du 55parallèle

3 parcs existants et 2 parcs en voie de création

31 594

Administration régionale Kativik (ARK)

Organisme public issu du gouvernement régional Kativik

Gestion déléguée à : Gouv. régional + communautés + société civile inuite

Acteur dominant : Gouv. régional

Source : compilation de l’auteur.

L’esprit du lieu

29Il est important de rappeler que la décision de créer ou de ne pas créer un parc demeure et demeurera toujours, en définitive, un choix de société. En somme, la mise en valeur des parcs reflète, au fil du temps, les valeurs tangibles et intangibles de la société, et le regard qu’elle projette sur les multiples facettes du « paysage naturel » et du « paysage culturel » situés à l’intérieur des aires protégées. Il y a plus d’un siècle déjà, l’objectif initial poursuivi par la création des premiers parcs nationaux visait d’abord à préserver les éléments du paysage considérés comme les plus importants de la grande nature d’un pays, c’est-à-dire des sites offrant des paysages exceptionnels ou des sites représentatifs des grandes régions naturelles de ce pays. Aujourd’hui, les scientifiques œuvrant dans les parcs parlent de préservation de l’ensemble des composantes biophysiques de ces sites pour les générations futures, ainsi que du maintien de leur intégrité écologique (Parcs Canada, 2000). Cet objectif de préservation va de pair avec la volonté de rendre accessibles ces joyaux de la planète et de mettre en valeur l’ensemble des éléments du patrimoine naturel et du patrimoine culturel propre à chacun des parcs nationaux, ceci afin que les visiteurs puissent profiter pleinement des richesses patrimoniales, tout en s’instruisant à travers la pratique d’activités de découvertes originales et diversifiées (Parcs Canada, 2000). Cependant, au-delà des valeurs tangibles qui sont privilégiées actuellement dans les parcs nationaux, voilà que l’on met de plus en plus l’accent sur les valeurs intangibles des parcs. Celles-ci se retrouvent autant dans le « paysage naturel » que dans le « paysage culturel » des parcs. Ce mouvement est présentement observable à l’intérieur des parcs nationaux américains et dans les parcs d’État, situés dans l’ouest des États-Unis (Sneed, 1997). On note la même chose concernant les parcs dont la gouvernance implique les peuples autochtones du nord du Canada (Bailey et al., 1995).

30Après avoir défini ce que l’on entend par « paysage culturel » de nos parcs, il importe de préciser ce que l’on entend par « esprit du lieu », une des composantes du patrimoine intangible. Dans la même veine, il faut introduire la notion de « parc habité ». Cela amène à observer d’un œil critique l’évolution des parcs nationaux au Québec, en regard de la place accordée jusqu’à maintenant à l’humain, à l’intérieur de ces aires protégées. À partir de là, il suffit d’évaluer l’importance que l’on devrait lui accorder dans le futur, lors de la mise en valeur du « paysage culturel » des parcs, comme élément intrinsèque du patrimoine global que l’on veut préserver, au profit des générations à venir.

31Outre les parcs nationaux américains et les parcs nationaux du Canada, de nombreux organismes gestionnaires d’aires protégées ailleurs dans le monde mobilisent maintenant le concept de « paysage culturel » (Titchen, 1996) dans la définition d’une approche globale de mise en valeur de leurs parcs et autres espaces protégés. Selon la définition reconnue par l’Organisation des Nations unies pour l'éducation, la science et la culture (UNESCO), le « paysage culturel » représente les « œuvres conjuguées de l’être humain et de la nature, ils expriment une longue et intime relation des peuples avec leur environnement » (UNESCO, c1992-2013 : page d’accueil). À Parcs Canada, on réfléchit actuellement sur cette notion de paysage culturel dans le contexte autochtone. L’agence s’est pour l’instant dotée d’une définition de travail :

« Un paysage culturel autochtone est un endroit auquel un (ou plusieurs) groupe(s) autochtone(s) accorde(nt) une signification particulière en raison du lien persistant et complexe entretenu avec le territoire. Le paysage exprime l'unité du groupe avec le milieu naturel et les valeurs spirituelles qui y sont rattachées. Il incarne la connaissance traditionnelle des esprits, des lieux, des utilisations du territoire et de l'écologie. Les vestiges matériels témoignant de cette association peuvent être remarquables, mais ils sont souvent minimes ou inexistants » (Parcs Canada, 2012a).

32Les Autochtones vivant dans le Nord canadien donnent préséance aux valeurs culturelles d’un site naturel au détriment des valeurs strictement matérielles (Arsenault, 2009). Leur rapport millénaire avec leurs sites de pratique d’activités traditionnelles les amène en effet à apprécier d’abord « l’esprit du lieu » avant ses composantes naturelles. On définit « l’esprit du lieu » par les composantes immatérielles du patrimoine culturel qui s’y retrouvent ou qu’ils génèrent. Les muséologues et les anthropologues utilisent maintenant le terme « patrimoine immatériel » lorsqu’ils abordent ce sujet (Breton, 2009 ; Fabre, 2010 ; Giguère, 2006). Dans le concept de « parc habité » (Gravari-Barbas, 2005), les Autochtones qui y vivent considèrent que l’humain fait partie intégrante de l’écologie du lieu et que son intelligence ne doit pas être évaluée comme étant supérieure à celle des animaux qu’ils respectent et vénèrent depuis toujours (Berkes, 1999). Voilà quelques-unes des valeurs intangibles que plusieurs peuples autochtones continuent à attribuer à l’ensemble de leur territoire ancestral.

33À Parcs Canada on entend par « esprit du lieu » (Parcs Canada, 2012b) le caractère et le sens construits avec le temps d’un lieu patrimonial et qui, avant même d’être saisi et compris intellectuellement, est d’abord ressenti au plan émotif. Ceci concerne, entre autres choses, « l’intégrité commémorative » de certains paysages culturels patrimoniaux méritant d’être préservés et mis en valeur à l’intérieur des parcs nationaux. Cela nous amène à conclure que, en éliminant la présence humaine dans la mise en valeur des parcs, on efface graduellement « l’esprit du lieu » des sites ayant une valeur commémorative signifiante sur le plan émotif. Ce faisant, on efface en même temps la mémoire d’un peuple.

34À l’est de la côte de l’île de Baffin, le gouvernement du Nunavut vise à créer l’un des plus spectaculaires parcs nordiques du monde : le projet de parc de Clyde River. Ce parc, qui couvrira plus de 16 000 kilomètres carrés, recèle des fjords bordés de parois vertigineuses aux formes étranges et inusitées. La faune y est très abondante et fort diversifiée. Les Inuits qui y vivent ont conservé leur culture séculaire. Ces derniers ont donné leur accord au gouvernement du Nunavut pour y créer un parc, mais en exigeant toutefois que le « paysage culturel » soit considéré en priorité dans le plan de mise en valeur de cet immense territoire protégé. Pour ce faire, ils ont fait appel à la mémoire des aînés.

35Lorsqu’en décembre 2006 le Conseil canadien des parcs a publié un résumé des meilleures pratiques en matière d’implication des peuples autochtones dans le développement de nouveaux parcs au Canada, les autorités des parcs du Nunavut ont soumis l’exemple du projet de parc de Clyde River, en soulignant que les modèles de parcs que nous connaissons ont tendance à mettre en valeur l’héritage naturel séparément de l’héritage culturel, ou à intégrer les sites patrimoniaux après avoir défini les cadres écologiques (CCP, 2012). Avec la disparition des aînés, la signification des sites pourrait être perdue pour la nouvelle génération, mais les communautés veulent encore protéger ce savoir qu’elles jugent important. L’actualisation, grâce aux parcs, de « l’esprit du lieu » devient donc une priorité.

36Dans la même veine, au nord du Québec, en mars 2007, la communauté naskapie de Kawawachikamak a présenté un mémoire lors des audiences publiques visant la création du parc national Kuururjuaq (CNNK, 2007), avoisinant les monts Torngat, afin que l’on désigne comme « site sacré » un endroit décrit comme « le paradis des caribous », localisé dans la zone de préservation extrême, à l’intérieur des limites du parc (illustration 2). Les aînés de ce village qui ont été consultés ont unanimement confirmé que ce site était sacré pour la nation naskapie. De plus, ils ont insisté pour que cet élément du « paysage culturel » du parc national de la Kuururjuaq soit pris en considération lors de l’élaboration du plan d’éducation et de conservation du parc.

Illustration 2 : Le parc national Kuururjuaq est un endroit décrit comme « le paradis des caribous »

Illustration 2 : Le parc national Kuururjuaq est un endroit décrit comme « le paradis des caribous »

Photo : Robert Fréchette, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik, ARK.

37Comme on est en mesure de le constater, à l’intérieur du « paysage culturel » d’un parc, « l’esprit du lieu » et les autres valeurs intangibles qu’il comporte sont autant de traces visibles ou invisibles que l’humain y a laissées. L’Union internationale pour la conservation de la nature (UICN, 2003) insiste pour que l’on considère maintenant comme acceptable le fait que les Autochtones puissent continuer à vivre à l’intérieur des limites d’un parc national, dans le respect de leur authenticité, de leurs activités ancestrales, de leurs coutumes et de leurs croyances (voir par exemple Borrini-Feyerabend, 1996).

38Aussi, cette organisation internationale invite tous les États du monde à impliquer davantage leurs communautés autochtones dans la gestion quotidienne de leurs parcs nationaux. Ce faisant, il devient alors possible de s’associer, quotidiennement et pour toujours, in situ, à de solides partenaires dans la préservation de « l’intégrité écologique » et de « l’intégrité commémorative » du « paysage culturel », dont ils sont à la fois les créateurs et les gardiens. Le Québec, en confiant la gouvernance des parcs nationaux du Nord aux Inuits et aux Cris, a répondu positivement à cet appel.

39En agissant ainsi, le qualificatif « national » que l’on appose aux parcs de cette nature prend aussi une dimension humaine tout à fait particulière. L’humain du lieu n’est alors plus considéré comme un corps étranger ou une nuisance qu’il faut extraire des limites des parcs nationaux. Il est plutôt vu comme un être intelligent, qui, à l’exemple de ses ancêtres qui y ont vécu, s’est adapté et a modelé progressivement le territoire ancestral, tout en continuant à faire partie intégrante d’un processus écologique en perpétuelle évolution. On rejoint ainsi les fondements mêmes de la notion de « parc habité » et de sa viabilité. Plus prosaïquement, on pourrait dire que ce retour aux sources de l’histoire de la vie nous amène à avoir une vision globalisante de l’écologie, en considérant comme prémisse que l’humain continue à faire partie intégrante de la sphère globale de l’habitat. Dans la section suivante, nous allons nous intéresser à d’autres modèles de parcs qui intègrent les résidents et leurs activités traditionnelles dans les processus de gouvernance.

La notion de parc habité

40Les Samis, qui vivent en Laponie, au nord de la Suède, de la Norvège, de la Finlande et de la Russie, constituent le seul peuple autochtone d’Europe. Les pistes qu’empruntent aujourd’hui les visiteurs du parc national Sarek, en Suède, sont celles laissées par les milliers de rennes que ce peuple nomade continue à suivre lors de la migration de ses troupeaux. Il existe d’autres parcs habités sur le continent européen, tel le parc national des Cévennes, en France, où, au cœur même de ce parc, vivent 8 000 personnes réparties dans 55 communes, sur un territoire de 935 kilomètres carrés. La majorité de ces « Autochtones » perpétuent, à petite échelle, la pratique d’activités agricoles et pastorales. Ils contribuent ainsi à maintenir le « paysage humanisé », caractéristique des terrasses déboisées du milieu montagnard.

41Maintenant, que dire du parc national de la Guyane qui a forcé la révision de la Loi sur les parcs nationaux de France ? La Guyane a une frontière commune avec le gigantesque parc national Tumucumaque du Brésil, qui s’étend sur 38 800 kilomètres carrés. Le parc national de la Guyane, créé en 2007, couvre 33 900 kilomètres carrés. Ces deux parcs protègent ainsi l’incroyable biodiversité et le cœur de la forêt amazonienne. Ils forment aussi l’espace protégé de la forêt tropicale le plus grand au monde. Depuis la modification, en 2006, de la Loi sur les parcs nationaux, les populations autochtones vivant à proximité ou à l’intérieur de ces immenses parcs nationaux sont maintenant toutes impliquées dans la gouvernance de ceux-ci et continuent d’y pratiquer leurs activités traditionnelles.

42Au nord de la Mongolie, le peuple kazakh assure toujours sa survie au cœur du parc national Altai Tavan Bogd, ayant une superficie de 6 362 kilomètres carrés ; ceci malgré des conditions de vie extrêmes. Ainsi, depuis des millénaires, leurs yourtes continuent à essaimer, ici et là, et à couvrir la vaste plaine désertique enserrée par des montagnes abruptes, culminant à plus de 4 000 mètres d’altitude. Enfin, pour démontrer que ces modèles de parcs habités par des Autochtones ne datent pas d’hier, soulignons l’exemple de la réserve de biosphère nationale Kronotsky, située à l’extrême est de la péninsule du Kamtchatka (Fédération de Russie). Ce parc, dont la superficie dépasse le million d’hectares, a été créé en 1937. Cette région sauvage, qui compte le plus grand nombre de geysers au monde, c’est-à-dire plus de 800, a été reconnue comme Réserve mondiale de la biosphère par l’UNESCO. Le peuple nomade constitué d’éleveurs de rennes accompagne encore ses troupeaux au cours de leurs migrations à travers le parc, ce qui constitue un attrait majeur pour les visiteurs, car la culture et le mode de vie de ce peuple sont demeurés intacts depuis la création de ce parc national. Comme on est en mesure de le constater, de plus en plus de parcs nationaux maintiennent en place leurs populations autochtones tout en les associant étroitement à la gouvernance de ces aires protégées et considèrent que le maintien de leurs pratiques traditionnelles contribue à l’équilibre de l’écosystème.

43Les parcs du nord du Québec font partie de cette catégorie des parcs habités. Des centaines de membres de la Première Nation de Mistissini, qui compte plus de 3 500 personnes, séjournent régulièrement à l’intérieur du territoire du futur parc Albanel-Témiscamie-Otish et y pratiquent le mode de vie de leurs ancêtres. Plus d’une trentaine de familles de trappeurs possèdent des campements disséminés sur leurs territoires de trappe compris à l’intérieur de ce vaste projet de parc national, dont la superficie dépassera les 12 000 kilomètres carrés. Les Mistassins assumeront donc sous peu la direction du plus grand parc habité au Québec (MDDEP, 2005). Au Nunavik, le village d’Umiujaq est situé sur la côte est de la baie d’Hudson à proximité du projet de parc Tursujuq, dont la superficie dépassera les 15 000 kilomètres carrés. Ce parc connaîtra, lui aussi, une occupation du territoire par les Cris de Whapmagoostui comparable à celle de la Première Nation de Mistissini en termes d’ampleur.

Les défis qui attendent les gestionnaires des « parcs habités » du nord du Québec

44Les modèles de gouvernance autonomes choisis par les Inuits et les Cris en matière de gestion de parcs, bien que s’inscrivant dans le mouvement plus global d’intégration des populations locales à la gouvernance des aires protégées, ont des limites qui sont inhérentes au cadre dans lequel ils vont évoluer. Les premières limites à considérer sont celles rattachées à l’application de l’ensemble des dispositions de la CBJNQ et, en particulier, à celles contenues dans le régime de chasse, de pêche et de piégeage. En effet, lorsque les communautés nordiques verront leurs populations s’accroître de façon significative, le défi sera de trouver des moyens de rendre compatible la présence des visiteurs et des bénéficiaires de la CBJNQ dans les mêmes secteurs et au même moment, sans que la qualité de l’expérience soit affectée pour les uns comme pour les autres.

45Par ailleurs, le jour où l’impact sur le milieu naturel et la pression sur les ressources cynégétiques deviendront critiques, il faudra réussir à réconcilier l’application du principe de conservation, telle que définie dans la CBJNQ, sans affecter le droit d’exploitation des bénéficiaires, tout en assurant le maintien de l’intégrité écologique recherchée par les parcs nationaux. L’accessibilité et la mise en valeur des parcs nordiques au profit des visiteurs et des bénéficiaires seront alors sûrement perturbées. Le droit des bénéficiaires de la CBJNQ d’établir des campements partout à l’intérieur des limites de ces parcs pour exercer leur droit d’exploitation aura lui aussi ses limites en termes de nombre de campements et d’occupants sur le territoire. L’impact sur l’environnement et sur l’offre d’activités et de services de cette occupation devra alors être pris en compte. Sans une harmonisation et des ententes formelles, les usagers pourraient devenir des obstacles à la gestion de ces parcs alors que, au contraire, ils peuvent devenir des partenaires s’ils sont effectivement inclus dans le processus décisionnel. À ce sujet, le modèle de gouvernance des Cris, qui se fonde sur une division stricte des terrains de trappe et sur la reconnaissance des pouvoirs des maîtres de trappe, constitue une approche intéressante qui donne aux usagers le moyen de réguler eux-mêmes leurs pratiques.

46Enfin, il se pourrait que, à moyen terme, les normes imposées par la politique générale du gouvernement du Québec à l’ensemble des parcs québécois aient de plus en plus de difficulté à être appliquées uniformément. L’émancipation et le développement des grands parcs nordiques feront en sorte qu’ils ne se reconnaîtront plus à travers ces exigences d’abord conçues pour les parcs du sud où le contexte légal et sociétal est fort différent. Il faudra alors se résoudre à écrire une politique d’application différente pour les parcs couverts par la CBJNQ ou à modifier la Loi sur les parcs, comme ce fut le cas pour la création du parc national de la Guyane.

47Par ailleurs, la jeune équipe de Parcs Nunavik, qui compte à peine une dizaine d’employés à ce jour, doit faire face à des problématiques particulières, et ceci, sans pouvoir se référer à des modèles développés dans des contextes similaires à celui dans lequel elle évolue. Les trois parcs qu’ils ont à gérer actuellement sont immenses et difficiles d’accès. Le parc des Pingualuit est situé à plus de 100 kilomètres du village le plus proche, et la logistique d’accès par voie aérienne peut entraîner des délais et divers inconvénients aux visiteurs de ce parc. Il en est de même pour ceux qui veulent accéder au pied du mont D’Iberville, dans le parc national Kuurujuaq (illustration 3). Des conditions de température extrême peuvent à tout moment changer les plans de séjours des excursionnistes. Les dangers rattachés à ces conditions particulières en milieu isolé nécessitent la mise en place d’un plan d’urgence rigoureux ainsi qu’un solide plan de formation du personnel d’encadrement. Dans un monde de forte concurrence visant à attirer des touristes dans le Grand Nord, il n’y a pas de place à l’erreur.

Illustration 3 : Vue sur le mont D’Iberville, dans le parc national Kuurujuaq

Illustration 3 : Vue sur le mont D’Iberville, dans le parc national Kuurujuaq

Photo : Robert Fréchette, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik, ARK.

48Les autorités des parcs du Nunavik ont été rapidement sensibilisées à cette réalité. Dès 2007, elles ont développé et mis en œuvre un plan de formation. La Sépaq a été appelée à offrir quelques séances de formation de base adaptées aux particularités des parcs nordiques. Enfin, en tenant compte du nombre peu élevé d’habitants dans les communautés avoisinant les différents parcs nationaux en voie de création au Nunavik et du faible taux de scolarisation des jeunes, le défi de recruter une main-d'œuvre stable et qualifiée à tous les niveaux de direction de ces parcs demeurera une préoccupation pour les autorités de l’Administration régionale Kativik pendant plusieurs années encore.

Conclusion

49Devant l’augmentation significative des populations limitrophes, l’évolution rapide des nations crie et inuite et les bouleversements qui continuent à affecter leur mode de vie traditionnel, ce transfert de la gouvernance des parcs octroyé aux Autochtones par le Québec est prometteur. Le fait que chaque groupe autochtone applique sa propre gouvernance permettra à ceux-ci d’orienter davantage la gestion des parcs en fonction des réalités sociales, environnementales spécifiques à leur territoire propre. Cela dit, il ne faut pas sous-estimer l’ampleur des défis que les futurs gestionnaires de ces parcs auront à relever. Par exemple, on atteindra probablement sous peu une exploitation maximale de certaines espèces fauniques qui contribuent encore à l’économie de subsistance de ces communautés. Les autorités, même autochtones, qui chercheront à assurer le maintien de l’intégrité écologique de ces immenses écorégions risquent d’avoir quelques différends avec les bénéficiaires des conventions s’ils doivent appliquer des mesures de contingentement plus sévères.

50En ayant accepté la création et la prise en charge des parcs nationaux du nord du Québec, les Inuits et les Cris doivent démontrer qu’ils sont en mesure d’atteindre, avec efficience et originalité, les objectifs d’éducation et de conservation de ces territoires tout en assurant la pérennité de leurs pratiques culturelles. Non seulement cette nouvelle orientation de la gouvernance semble nécessaire aux groupes autochtones eux-mêmes, mais cela constitue également un des objectifs des parcs habités : ceux-ci sont en effet, d’une certaine manière, « condamnés » au succès si l’on considère leur contribution à ces nouvelles modalités de gouvernance des parcs.

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List of illustrations

Title Illustration 1 : Le petit village de Kangiqsujuaq, à proximité du cratère du Nouveau-Québec
Credits Photo : Alain A. Grenier.
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Title Illustration 2 : Le parc national Kuururjuaq est un endroit décrit comme « le paradis des caribous »
Credits Photo : Robert Fréchette, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik, ARK.
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File image/jpeg, 4.0M
Title Illustration 3 : Vue sur le mont D’Iberville, dans le parc national Kuurujuaq
Credits Photo : Robert Fréchette, gracieuseté de l’Administration régionale Kativik, ARK.
URL http://teoros.revues.org/docannexe/image/2150/img-3.jpg
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References

Bibliographical reference

Alain Hébert, « Les parcs nationaux du Nunavik et du territoire d'Eeyou Istchee–Baie-James : un nouveau modèle de gouvernance des « parcs habités » », Téoros, 31-1 | 2012, 9-18.

Electronic reference

Alain Hébert, « Les parcs nationaux du Nunavik et du territoire d'Eeyou Istchee–Baie-James : un nouveau modèle de gouvernance des « parcs habités » », Téoros [Online], 31-1 | 2012, Online since 01 March 2015, connection on 29 April 2017. URL : http://teoros.revues.org/2150

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About the author

Alain Hébert

Ingénieur forestier, aménagiste et gestionnaire, ancien chargé de projets à la vice-présidence de Parcs Québec, Ministère du Développement durable, de l’Environnement et des Parcs (MDDEP)
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